政府機構改革：目標、風險與建議


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【標 題】政府機構改革：目標、風險與建議
【正 文】
九屆人大后產生的本屆政府，正在進行機構改革，我們相信此次機構改革能夠順利而徹底地推行。只是，如果我們全力以赴地做一樁事情，就可能忽視其他。這就是所謂“成功中的失敗”。我正是擔心本次機構改革方案潛藏著的“成功中的失敗”。
我的擔憂來源于如下三個推斷：
第一，本次機構改革的后果不是所謂“小政府”，而是一個更加現(xiàn)代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一詞均不含褒貶義。）的行政體系，一個意志統(tǒng)一、分工明確、令行禁止的政府，簡言之，一個具有更強大執(zhí)行（行政）能力的政府。政府將在空前的程度上左右我國經濟社會的發(fā)展。
第二，理論和實踐都表明，同一個等級組織不可能同時既擁有強大的執(zhí)行能力，又保持高質量的決策能力。本次機構改革，在提高政府執(zhí)行能力的同時，亦可能弱化其決策素質。決策的代表性將下降，同時決策層次將上移，決策壓力集中到高層。其結果，決策風險將有顯著的增大。
第三，為避免此種負面后果，必須在推進機構改革、強化行政體系執(zhí)行能力的同時，建立一個相對獨立、能力強大的政府決策體系。執(zhí)行和決策相對分離，是政府管理學的一個普遍真理，適用于一切社會制度下的現(xiàn)代社會。在資本主義制度下，它表現(xiàn)為適應于資本主義多黨制民主的“行政——議會”分權制衡體系。在社會主義制度下，應當把這種權力分離和共產黨領導下的社會主義民主結合起來。一個可供首選的方案就是結合政府改革，強化人民代表大會的決策功能。
首先說明：本文中“政府”一詞是指廣義的政府，包括立法、司法、決策和執(zhí)行等各分支（但是不包括各級地方政府），而不是狹義的、只包括行政分支的政府，后者可嚴格稱之為“行政體系”或“行政分支”。
如果本次政府機構改革成功，我們可以斷言，政府將對中國的社會、經濟發(fā)展起到更為舉足輕重的決定作用，超過以往任何時期。
與此相反，有一種流行的評論認為，這一輪機構改革，是要走向“小政府、大社會”的道路。根據九屆人大精神，本次政府改革的四大目標可以概括為：轉變職能（主要是政企分開），精簡機構，明確分工，依法行政。表面看來，其中第一、第二條的確都似在“簡政放權”，在使政府變“小”。
但是，小的不一定是弱的，更